项目概况

　　项目背景

　　我国已进入老龄化社会，人口出现高龄化、空巢化的趋势，特别是随着城市家庭规模的小型化发展，需要照顾的失能老人、半失能老人呈现上升趋势。伴随老龄化而来的医疗问题、养老问题、晚年生活质量等一系列问题，给社会福利工作带来了新的挑战。因此，创新多元化养老模式，为老人提供安全、舒适、方便、节能、及时、可持续发展的生活环境，将是政府社会福利工作的重点工作内容与服务方向。

　　我国第十三个五年规划提出，在“十三五”期间，要进一步改革完善社会保障制度，支持社会福利和慈善事业发展。健全以扶老、助残、爱幼、济困为重点的社会福利制度，加快公办福利机构改革，加强福利设施建设，优化布局和资源共享。同时，根据国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）文件提出，提出“继续深化公办养老机构改革。探索具备条件的公办养老机构改制为国有养老服务企业。”明确要求“各地要充实、加强基层养老工作力量，强化区域养老服务资源统筹管理。”

　　在此背景下，盐田区政府为提升盐田区社会福利中心养老运营服务质量，探索公办养老机构转制，在保留国有资产产权不变的前提下，将将机构养老从盐田区社会福利中心中分离出来，进行公建民营的运营模式探索改革。

　　项目基本情况

　　1.2.1深圳市盐田区社会福利中心

　　深圳市盐田区社会福利中心（以下简称“盐田福利中心”）创办于1999年4月，是由深圳市福利彩票资金资助，盐田区政府投资兴建的公办社会福利机构。盐田福利中心的业务包括机构养老、老年人福利救助、社区居家养老、养老护理培训和管理、残疾人康复和就业服务、社会捐助、救灾庇护场地等。

　　12.2.1深圳市盐田区社会福利中心养老院

　　现时，盐田福利中心中的机构养老拟从盐田福利中心分离出来，即盐田福利中心养老院（以下简称“盐田养老院”）脱离福利中心，单独以公建民营的方式进行运营。

　　盐田养老院占地总面积13315.16平方米，总建筑面积22212.33平米，共分两期。一期建筑面积11011.00平方米，设有79间老人颐养房间，171张床位，已经投入运营，截至2020年3月已入住159位老人。二期建筑面积为11201.33平方米，将新增226张床位，现已完成土建和初装修，预计于2020年投入使用。二期投入使用后，盐田养老院共计可提供397张床位。

　　项目必要性、可行性分析

　　项目必要性

　　（1）响应国家及深圳市养老政策的需要

　　2016年5月，习近平总书记指出“坚持党委领导、政府主导、社会参与、全民行动，推动老龄事业全面协调可持续发展”。

　　国务院、国务院办公厅发布的《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13号）、《全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，强调推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制成为企业或开展公建民营，鼓励通过公建民营、民办公助等方式引导社会资本参与养老服务机构建设和管理运行。

　　《广东省人民政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》要求到2020年政府运营的养老床位数占当地养老床位总数的比例不超过50%。

　　深圳市人大常委会办公厅印发《关于构建高水平养老院服务体系的决定》通知（深常办函〔2019〕110号）文件，要求建立和完善与市场经济相适应的社会养老服务发展模式、管理方式和运行机制，推动公办养老机构改革，推行公建民营、民办公助、政府购买服务等多种模式。

　　因此，推动盐田养老院公建民营改革是响应国家、广东省及深圳市政策号召的重要举措，对促进盐田区养老服务健康有序发展具有重要意义。

　　同时，盐田区社会福利中心养老院公建民营改革已列入深圳市政府2020年度重点工作，盐田区《关于填报2020年市政府重点工作责任分工涉及盐田区协办事项的督促通知》（深盐督〔2020〕35号）已将本项目作为重点工作进行监督。

　　（2）能够促进政府职能转变，提升运营效率。

　　通过公建民营改革，将“盐田区社会福利中心”承担社会事务，尤其是养老工作的组织、监督、培训、评估等管理职能与公办养老机构的运营职能分离，有利于促进政府从“经营者”向“管理者”转变。同时，引入企业负责本项目运营，能够有效发挥企业的管理经验和资源优势，提升盐田区养老服务的质量。

　　（3）能够减轻政府补贴压力。

　　当前盐田养老院二期已经具备移交条件，在投入使用前，区政府需投资约1000万元用于养老床位设施购置和软装工程(已列入2019年区政府投资计划）。由于公办养老机构收费标准低于实际运营成本，盐田养老院一期171张床位运营困难，2018-2019年度区政府给予盐田福利中心每年700万元财政补贴。若二期226张床位继续按现有公办公营模式营运，政府需持续支付补贴。

　　若开展公建民营改革，在开办阶段，区政府不再承担二期养老设备设施购置和开办投资；在运营阶段，项目公司在提供一定比例的政策性床位的基础上自主经营，自负盈亏。相比政府自营模式，区政府支付运营补贴总额显著下降。

　　项目可行性

　　（1）法律及上位规划鼓励社会资本参与养老产业

　　国务院、民政部相继印发《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（民发〔2015〕33号）等意见，积极支持鼓励社会资本参与发展老年生活服务、医疗康复、饮食服装、营养保健、休闲旅游、文化传媒、金融和房地产等养老产业。

　　广东省印发的《广东省民政厅关于印发广东省特困人员供养服务机构公建民营社会化改革实施方案的通知》（粤民发〔2016〕77号）及《广东省人民政府办公厅关于印发广东省加快推进养老服务发展若干措施的通知》（粤府办〔2019〕23号）要求要大力加快推进特困人员供养服务机构公建民营社会化改革进程，充分发挥公办养老机构和公建民营养老机构的兜底保障作用。

　　（2）深圳市有引入社会资本从事福利中心运营的案例

　　近年来，深圳市积极落实公办养老机构改革。福田区福利中心、南山区福利中心等公办养老机构先行先试，均已开展公建民营改革。目前上述两区社会福利中心运营平稳，中标企业在保障基本养老条件的基础上发挥自身的管理经验和资源优势，引入自身特色的养老服务体系，服务质量提升明显，示范性较强。

　　综上，在现有法律和政策环境下，引入社会资本参与养老服务领域的投资、建设和运营具备可行性。

　　项目风险分配

　　风险分配原则

　　本项目风险分配遵循三项原则：

　　（1）最优风险分配原则。在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，风险应分配给能够以最小成本（对政府而言）、最有效管理它的一方承担，并且给予风险承担方选择如何处理和最小化相应风险的权利。

　　（2）风险收益对等原则。既关注社会资本方对于风险管理成本和风险损失的承担，又尊重其获得与承担风险相匹配的收益水平的权利。

　　（3）风险上限原则。应按项目参与方的财务实力、技术能力、管理能力等因素设定风险损失承担上限，不能由任何一方单独承担超过其承受能力的风险，以保证双方合作关系的长期持续稳定。否则，社会资本方可能无法保证公共产品和服务的供给效率，政府方则可能拒绝履约，最终影响双方维持合作伙伴关系的积极性。

　　风险分配机制如下

　　遵循以上三项风险分配基本原则，本项目核心风险的分配框架和分配机制如下：

　　（1）运营维护、市场风险、财务风险、移交风险等风险主要由社会资本方承担；

　　（2）政府方改造质量不达标、政府行为等风险主要由政府承担；

　　（3）不可抗力风险等由政府和社会资本方合理共担。

　　风险评估结论：

　　2020年7月10日，我区民政局委托广东解治律师事务所对该项目进行分先评估，评估结果如下：

　　《实施方案》法律风险：无风险；

　　《实施方案》合理性风险：低风险；

　　《实施方案》可行性风险：低风险；

　　《实施方案》可控性风险：低风险。

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